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淺析我國農村集體土地產權制度改革的對策研究

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 摘 要:隨著我國經濟體制改革的不斷深入,農村集體土地產權制度改革已取得重大突破和進展,但仍存在集體土地所有權價值難以實現、土地承包權流轉有待規范、集體建設用地使用權流轉混亂、土地收益分配關系紊亂和土地產權制度改革配套措施不健全等問題。這些問題的解決,需要通過一系列措施來實現。

  關鍵詞:集體土地所有權 土地承包經營權建設用地使用權產權改革

  土地是我國最重要的資源。馬克思說過:“土地是一切生產和一切存在的源泉”。農村土地產權制度一般是指農村集體土地所有權及其派生出來的集體土地使用權和其他土地權利形成的相關制度。30多年來,隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立,我國各級政府采取了一系列措施深化農村土地產權制度改革,推動農村穩步發展。以農地承包、集體建設用地流轉等為標志,農村集體土地產權制度改革和建設取得了很大進展,但也暴露出一些深層次的問題。

一、我國農村土地產權制度改革中存在的問題
  一)集體土地所有權價值難以實現
  農村集體土地所有權,指農村勞動群眾集體經濟組織在法律規定的范圍內占有、使用、收益和處分自己所有的土地的權利,是我國社會主義土地所有權的一種重要形式。在我國農村,有相當一部分農民只知道集體土地屬于農民集體所有,但沒有所有權概念,對集體土地所有權價值知之甚少。導致如下結果:一是土地權屬不清,糾紛較多。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善,土地界限拐點位置無證可查,導致部分土地界限長期存在爭議。二是集體土地所有權主體不明確。我國《民法通則》雖然規定了集體所有權,但沒有明確規定集體所有權的主體。該怎樣認識集體所有權的主體在立法上和法學理論上都存在著困惑。三是農民行權意識差,在行使所有權時農民“集體”很難成為實踐層面上的所有者主體,實際權利由鄉鎮政府、村民委員會的村干部或者村民小組長代替所有權人行使,這在土地發包、集體土地征收中,體現尤其突出。
  二)集體建設用地使用權流轉混亂,缺乏法律規制
  長期以來,集體非農建設用地的自發流轉在客觀上對農村經濟發展、農民集體組織財富積累、提高農民收入等起到了促進作用,但是,這種流轉在政策和法律上未得到明確認可,在雜亂無序和隱蔽狀態下進行,引發了諸多問題,影響農村社會穩定與城鎮化的健康發展。
  在農村集體建設用地使用權流轉方面存在諸多問題,一是集體土地隱形交易活躍,使耕地保護受到沖擊。隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租、轉租用于非農建設,或者低價出讓、轉讓農村集體土地等現象層出不窮。二是集體非農業建設用地使用權自發、無序流轉,導致政府難以有效控制建設用地供應總量,沖擊土地利用總體規劃及城市規劃的有效實施,使土地市場秩序受到嚴重沖擊。三是農村集體建設用地使用權流轉缺乏法律保障,交易不安全。由于法律對集體建設用地使用權流轉的條件、用途、權益、程序等缺乏明確規定,難以依法進行土地登記,對建設投資者不利,還會波及到其他利害關系人,使交易安全得不到保障。四是集體建設用地流轉收益分配關系混亂。由于缺乏法律監管與市場機制,土地的市場價值及資產資源屬性在流轉中不能得以充分體現,加之農村土地產權關系混亂,使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益難以得到法律的切實保障。

二、繼續推進農村集體土地產權制度改革的對策
  對于集體土地所有權,主要是通過確權頒證的方式予以確認,對于集體土地使用權,則由《土地管理法》、《物權法》等一系列法律法規加以規范,逐步建立有中國特色的農村集體土地使用權流轉的法規體系,推動解決我國農村土地產權改革。
  一)做好集體土地所有權確權頒證工作,明確農村土地產權主體
  通過土地所有權確權登記頒證,可以明晰農村集體土地產權關系,固化土地權利,加速農村集體土地流轉,有力地推動農村經濟發展,維護農民土地權益。
  二)完善農村集體土地使用權權能, 積極推動土地承包經營權流轉
  農村集體土地使用權是由農村集體土地所有權派生的一種用益物權。我國農村集體土地產權制度改革的核心即是賦予各類集體土地使用權以“處分”權能。
  土地承包經營權制度是國家對農村土地產權制度進行重大改革的一項根本措施。土地承包經營權必須堅持自愿、有償、公平原則,在統一規劃及所有權屬和用途不變的前提下,依法進行流轉。《土地管理法》第三十二條規定,通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。
  除法律明確規定的土地承包經營權流轉方式外,我國一些地方積極探索多種土地承包經營權的流轉方式,如成都市允許農戶委托集體經濟組織代為流轉其承包經營權,通過鼓勵農戶以土地承包經營權入股組織農村土地承包經營權股份合作社等方式,實現耕地的規模化經營。蘭州市按照依法、自愿、有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。
  三)逐步推動集體建設用地使用權流轉
  集體建設用地使用權是指農民集體和個人為進行非農業生產建設而依法使用集體所有的土地的權利。根據我國法律規定及集體土地使用權流轉的發展趨勢,農村集體建設用地使用權流轉形式應包括出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。
  集體建設用地使用權的出讓,是指農村集體土地所有者將集體建設用地使用權出讓給土地使用者,由土地使用者向集體土地所有者支付出讓價款的行為。集體建設用地使用權的出租,是指集體土地所有者或集體建設用地使用權人作為出租人,將集體建設用地出租給承租人使用,由承租人向出租人支付租金的行為。集體建設用地使用權的轉讓,是指農村集體建設用地使用權人將集體建設用地使用權再轉移的行為。集體建設用地使用權的轉租,是指承租人將集體建設用地使用權再次租賃的行為。集體建設用地使用權的抵押,是指集體建設用地使用權人不轉移對集體建設用地的占有,將該集體建設用地使用權作為債權擔保的行為。推動集體建設用地使用權流轉對于實現國有土地和集體土地“同地同價”,發揮土地這一生產要素的價值,進而提高農民收入等方面均具有極為重要的作用。
  (四)合理分配農村土地收益
  農村集體經濟組織對集體土地所有權的行使及土地收益的分配應實行民主管理原則,這樣才能提高農民的積極性,密切農民與土地的關系,使其自覺維護集體的土地,并能有效利用和管理土地,從而實現自己的土地權利。對于集體土地征收的補償,應支付給享有被征收土地所有權的農村集體經濟組織,由集體經濟組織進行分配,對于土地承包經營權流轉產生的收益應全部歸土地承包經營權人。

三、完善農村土地產權制度改革的配套措施
  我國農村土地產權制度改革是一項綜合性的系統工程,需要許多配套措施保障實現。第一,扎實推進新型農村治理機制建設。如四川省多地農村形成了以村民議事會為決策機構,村委會為公共事業服務單位,農民集體經濟組織自主經營的新格局。第二,創立耕地保護機制。加強土地利用規劃及管理 ,實行耕地分級保護,通過設立耕地保護基金,建立耕地保護補償機制。第三,建立完善農村產權交易平臺。如成立綜合性的農村產權流轉服務中心,將產權的流轉整合到一個交易平臺辦理。第四,積極推進農村金融體系建設,加快農村金融制度改革步伐,為促進農村土地資本化創造條件。第五,創新農村土地產權交易擔保機制,以降低農村土地產權流轉風險。第六,完善產權制度改革相關法律、法規立法工作,為產權制度改革提供法律保障,進一步推進產權制度改革的法制化。

參考文獻: 論文
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